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“众创”时代下留学人员回国创业政策研究
来源:《大连统一战线》 发布时间:2018/1/17 16:57:26

留学人员是我国高层次人才队伍的宝贵资源。“大众创业、万众创新”的时代下,吸引广大留学人员回国创业不仅是推进高层次创业创新型人才队伍建设、建设创新型国家和落实创新驱动发展战略的重要途径,而且是积极应对国际人才竞争的压力,实施人才强国战略的重大举措。良好的创业政策是吸引留学人员回国创业的关键。“众创”时代下探索留学人员回国创业政策的相关理论和实践问题已成为当务之急和势在必行。

一、留学人员回国创业的概念和特点

回国创业留学人员是指获得海外学位,并且是企业主要创办人员或企业负责人的留学人员。回国创业留学人员凭借其外语优势、学历优势、技术优势、人脉优势和先进的理念,使得他们具有国际化视野的项目甄选能力、世界水平的技术研发创新能力、全球范围的资源整合的能力。

(一)留学人员回国创业的概念。《关于支持留学人员回国创业意见》中将留学人员回国创业界定为,海外留学人员以专利、科研成果、专有技术等回国创办企业。留学人员企业一般要由留学人员担任企业法人代表,或者留学人员自有资金(含技术入股)及海内外跟进的风险投资占企业总投资的30%以上。

(二)留学人员回国创业的特点。创业人员素质好学历高。回国创业留学人员大多拥有着高学历,掌握着国外先进的科学技术、管理经验。我国应着力将回国创业的留学人员重点打造成为专业素质高、技术前景好、海外联系广,熟悉国际运作规则的现代企业经营管理人才。产品技术含量高。回国创业留学人员大多拥有多项技术专利和带有自主知识产权的科技成果,有的技术成果处于世界领先水平并有可能填补了相关领域的国内空白。团队创业的趋势凸显。在留学人员回国创业的企业中,团队创业的趋势日渐凸显。毕竟,回国创业留学人员个人的力量不免势单力薄。大多留学人员创业成功的企业都拥有创业团队参与企业的创办或管理。创业团队的组建与互补,成员间相互支撑、相互扶持,从而提高了创业的成功率。

二、“众创”时代下留学人员回国创业政策存在的问题

(一)留学人员回国创业的政策不够系统。留学人员回国创业的政策不够系统表现为:其一,创业政策识别度偏低。回国创业留学人员对相关创业政策不甚了了或一知半解。沟通渠道相对单一、信息不对称导致创业政策不能科学全面有效地贯彻落实到回国创业留学人员。其二,创业政策同质度偏高。不同创业政策在整体上缺少统一规划、各自为政,即使针对同一批回国创业留学人员也缺少有效的政策呼应和相互衔接。其三,创业政策效用度偏低。目前,留学人员回国创业政策效用的评价、反馈机制尚未建立。

(二)留学人员回国创业的服务体系存在失衡。目前,我国较为重视留学人员创业园的建设,对创业园内的留学人员和创业企业不断提供着高效而便捷的服务。但是,留学人员和创业企业在创业园外办事就感觉很困难,各个部门之间相互掣肘、推诿的现象时有发生。留学人员回国创业是一项复杂的系统工程,其生产经营运作并非局限于创业园内,特别是在创业企业孵化成功后,大都要离开创业园。但当前,我国留学人员回国创业政策多服务于创业园区建设,出现了创业园和社会服务失衡的现象,直接导致留学人员回国创业的服务工作尚未形成齐抓共管的合力和有效的联动机制。

(三)留学人员回国创业的企业融资难。留学人员回国创业企业大多集中于高新技术领域和高精尖项目研究。这一领域恰恰需要大量的资金投入,资金链条一旦断裂,对创业企业的运营和发展可能带来严重的影响。创业融资难,是广大留学人员回国创业共同面临的困境,同时也是相当一批留学人员回国创业企业最终破产的根源。目前,化解留学人员回国创业企业融资难问题的相关政策明显不力。我国中小企业在创业进程中的市场化融资渠道较为有限,因此,财政渠道是我国留学人员回国创业企业资金的主要来源。相比之下,金融渠道对留学人员回国创业企业的资金投入却较为慎重。就直接融资而言,大批留学人员回国创业企业因缺少天使资金和风险投资等必要的金融支持而最终失败。即便是优秀的留学人员回国创业企业也以高昂的代价投身于境外风险投资抑或是选择在境外上市。就间接融资而言,因许多留学人员回国创业企业缺少必要的抵押担保,致使其很难取得商业贷款,从而大大影响了留学人员回国创业企业的扩大再生产。尽管在政府层面通过设立中小企业担保基金、中小企业创新基金、风险投资引导基金等,使得这一问题得到了一定程度的缓解。但因资金规模较小和引导力度不大,终究不能从根本上解决留学人员回国创业企业融资难的问题。鉴于此,拓宽融资渠道、加大资金投入,为回国创业留学人员开通绿色通道,解决其后顾之忧,才能更好地助力留学人员回国创业企业健康快速有序地发展、壮大。

(四)留学人员回国创业的工作环境亟待改善。回国创业留学人员因对国内的市场运作缺少理解、对国内的社会环境适应性较差,导致创业企业有的水土不服。目前,留学人员回国创业的工作条件、生活待遇和合作团队等诸多方面均存在问题。如回国创业留学人员的居住问题未能妥善解决;回国创业留学人员子女落户难和高层次外籍人士落户难的问题仍旧存在;回国创业留学人员对国内企业内部的创业文化充满担忧等。

(五)留学人员回国创业的公共服务有待于加强。回国创业留学人员之间缺乏有效而广泛的创业公共信息交流平台。信息是留学人员回国创业的必备资源之一。留学人员长年在国外学习和生活,对国内的新形势、新情况并不了解。缺乏创业公共信息交流平台势必会使他们产生诸多疑虑,如担心现有创业政策体系不完备,回国创业无法适应国内整体环境,国内基础设施建设跟不上等。政府为回国创业留学人员搭建公共信息交流平台,提供包括学术信息、政策信息、国内情况、企业需求等公共服务显得尤为重要。

三、留学人员回国创业政策的国际经验借鉴

(一)构建留学人员回国创业的服务机构。目前,各国大都设立为本国留学人员提供服务的政府机构。但国情各不相同,有些国家的留学事务管理机构只负责留学人员的留学事宜,但对于留学人员回国创业的相关事宜较少涉及,如日本文部科学省高等教育局学生支援科。另有些国家不仅设立为本国留学人员提供服务的政府机构,而且还为留学人员回国创业设立相关服务机构,如印度的海外印度人事务部,专为包括留学人员在内的海外印度人给予各种服务。除上述政府机构外,有的国家还设立了留学人员回国创业的咨询机构,为留学人员答疑解惑、出谋划策。如印度设立的海外印度人研究中心、海外印度人高级委员会,旨在对创业政策的缺失开展相关研究。不少国家借助民间组织或半官方社团组织,为留学人员回国创业提供帮助。如20世纪70年代,韩国成立了政府主导的民间组织——科学工程基金会,并且在全球主要国家成立了韩国科学家和工程师专业协会。这些组织对韩国留学人员回国创业发挥了积极的助推作用。

(二)实施多种方式推进留学人员回国创业。第一,开展创业辅导。印度的海外印度人事务部通过编制《海外印度人手册》,对海内外创业人员开展创业辅导。向海外印度人介绍印度的外商投资政策、非居住印度人的投资政策,并编制多项人才培训计划。第二,给予投资优惠。一些国家政府给予回国创业留学人员优惠的投资条件。如拥有外国国籍的海外印度人可以免签证出入印度;海外印度人可以在印度国内购买土地;海外印度人投资项目时享受减免所得税等优惠条件;对海外印度人投资提供基金扶植,对突出贡献者加以奖励。第三,实施税收激励。马来西亚政府规定,对志愿回国创业的留学人员,免除两年所得税和所有固定资产税,对回国创业留学人员配偶及其子女发放永久居留证。新加坡政府为直接吸引外籍人才规定,属非居民的个人在新加坡所得的海外收入无需在新加坡缴税。这些优厚条件无疑有利于激励留学人员回国创业的热情。第四,提供财政资助。印度以本土为基本视角对创业活动提供财政资助。印度科技部制定的“本土技术发展计划”,对在印度本土创业的海外留学人员回国创业颇具吸引力。印度回国创业的留学人员可以依据自身优势和条件,申报相关科技项目或科技基金。这些回国创业留学人员日后成为印度本土科技创新的重要力量。

(三)建立国际高层次人才网络。20世纪90年代,韩国政府组建了海外人才数据库,这一数据库的个人资料对韩国大学和科研机构开放,确保最大限度地发挥海外人才的特长和优势。此外,韩国教育科技部国际合作局为留学人员长期或短期回国提供多样化的信息支持。以班加罗尔的“人才猎头”公司为代表的印度企业也组建了海内外高科技人才网络,利用高薪、股票期权、尖端科技研发和优良的工作环境等吸引海外留学人员回国创业。

四、“众创”时代下留学人员回国创业政策的落实策略

(一)强化留学人员回国创业政策的系统性和顶层设计。针对留学人员回国创业政策识别度偏低、同质度偏高和效用度偏低等问题,制定并完善留学人员回国创业的相关政策体系,从而强化顶层设计,提升政策执行的针对性和有效性。针对一些规模较小、发展较慢、困难较多的中小型创业企业,应给予更多政策上的支持和优惠,甚至是提供政策方面的特殊支持和税收方面的减免优惠,从而促进留学人员回国创业中小企业健康快速发展。

(二)完善留学人员回国创业服务体系,拓展创业服务领域。通过调整各级各类留学人员回国创业、相关服务机构的功能定位拓展服务领域,创新服务机制。目前,各级各类留学人员创业园、相关服务机构为创业企业仅仅提供共享设施、办理落户等基础性服务。未来,各级各类留学人员创业园、相关服务机构应着力在市场培育、科技研发、人力资源开发、风险投融资、无形资产培育等高智力增值服务上下功夫。同时,强化政府职能,落实留学人员回国创业政策。实践中,通过政府牵头,建立全国和地方的留学人员服务中心、留学人员创业园,用以负责处理和协调留学人员回国创业的管理、服务工作。此外,建立留学人员回国创业榜样库。梳理留学人员回国创业的成功案例,加强对回国创业优秀的留学人员的宣传和表彰,推广其成功创业的经验,整合其成功创业的资源,发挥榜样创业企业的示范性和引领性作用,实现初创企业与成功企业的接洽,便于双方进行技术交流、项目合作和投资融资等。

(三)拓宽留学人员回国创业融资渠道,改善投融资机制。一是,设立留学人员回国创业基金,重点资助初创阶段的留学人员回国创业企业。回国创业留学人员,虽具备国际视野、先进理念和技术优势,但多数缺少创业资金。尤其是刚回国的初创者,一方面不熟悉国内情况,另一方面建立信誉需要时间和过程。鉴于此,设立专门的留学人员回国创业基金作为启动资金。在实际运作中,可按照风险投资的方式对创业基金实行有偿使用。二是,构建留学人员回国创业担保机制。政府通过提供信誉担保将引导资金投入留学人员回国创业企业,用以吸引风险投资基金和银行贷款。三是,借鉴硅谷的有益经验,在留学人员回国创业较为集中的城市开设科技银行以获得创业资金。四是,改善科技风险投资机制,进一步降低科技型中小企业上市的门槛。

(四)营造留学人员回国创业优良的工作环境。“引好才”更需“筑好巢”。除完善的创业扶持政策外,营造优良的工作环境至关重要。众所周知,留学人员回国创业大多源于自我价值实现的考量。我们应始终贯彻“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的方针,在工作条件、生活待遇、合作团队等诸多方面创造优良的工作环境,最大限度地激发回国创业留学人员的创新性和创造力。

(五)提升留学人员回国创业的公共服务水平。第一,借助于多种媒体和网络搭建留学人员回国创业公共信息交流平台,动态更新发布即时的创业政策,加大创业政策的宣传推广力度,增加创业政策的透明度和社会关注度,不仅有利于回国创业留学人员之间的信息交流和信息共享,而且有利于留学人员回国创业企业与市场的沟通和衔接。第二,整合人事、公安、教育、科技、卫生、财政、社会保障等公共部门服务资源,优化“一站式”服务机制,为回国创业留学人员切实解决出入境、长期居留、人才落户、医疗保险、配偶就业、子女入学等相关问题,确保其无后顾之忧。第三,形成有效的追踪反馈机制,以改善留学人员回国创业工作,从而提升创业政策的公共服务满意度。

(作者为大连理工大学马克思主义学院在站博士后,大连海事大学副教授,硕士生导师。本文获2016年全市统战理论研究优秀成果一等奖。刊文有删减。)